撫順市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)
撫順市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)
政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)
撫政發(fā)〔2018〕10號
各縣、區人民政府，撫順經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區管委會(huì )，市政府各部門(mén)、各直屬單位：
為鼓勵和引導社會(huì )投資，提高公共產(chǎn)品供給能力和效率，根據《國家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）、《遼寧省人民政府關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》（遼政發(fā)〔2015〕37號）等文件精神，結合我市實(shí)際，現就進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式，提出以下實(shí)施意見(jiàn)。
一、總體要求
（一）指導思想。
全面貫徹落實(shí)國家關(guān)于“允許社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式參與城市基礎設施投資和運營(yíng)”的精神，立足我市實(shí)際情況，改革創(chuàng )新基礎設施及公共服務(wù)供給機制和投入方式，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，加快政府職能轉變，引導和鼓勵社會(huì )資本特別是民間資本積極參與基礎設施及公共服務(wù)供給，提高公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和效率。
（二）基本原則。
1.轉變職能，清晰界定政府職責。按照政府決策、規范運營(yíng)、市場(chǎng)化運作的原則，將政府職能逐步從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉變?yōu)檎叩摹爸贫ㄕ摺薄⑸鐣?huì )資本的“合作者”及PPP項目的“監管者”。
2.嚴肅監管，全力保障公眾利益。正確處理公眾、政府和社會(huì )資本之間的關(guān)系，建立健全特許經(jīng)營(yíng)差異化定價(jià)、補貼、考評和利潤調節機制，在不增加公眾生活負擔的前提下開(kāi)展PPP項目，提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率，全力保障公眾利益。
3.因地制宜，合理確定投資回報。建立健全PPP項目的投資回報機制，根據本地區、本行業(yè)實(shí)際，明確排他性約定，加強成本監測，核定收費價(jià)格和補貼額度，合理確定投資回報。
4.誠信守約，保證各方合法權益。嚴格執行合同條款，牢固樹(shù)立法律責任、契約精神和信用意識，保證合作各方合法權益，無(wú)故違約須承擔相應責任。
二、適用范圍
PPP模式適用于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、重大市政工程、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、體育、旅游、文化等政府負有提供責任且適宜市場(chǎng)化運作的項目。鼓勵逐步提高新建項目使用PPP模式的比例。已定性為政府債務(wù)中的存量項目，經(jīng)評估符合條件的，鼓勵采用PPP模式引入社會(huì )資本。
三、操作方式
（一）對于具有明確收費基礎，并且使用者付費能夠完全覆蓋投資成本的新建經(jīng)營(yíng)性項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權，采用建設—運營(yíng)—移交（BOT）、建設—擁有—運營(yíng)—移交（BOOT）等模式推進(jìn)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。
（二）對于使用者付費不足以覆蓋投資成本，需政府補貼部分資金或資源的新建準經(jīng)營(yíng)性項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權附加部分補貼或直接投資參股等方式，采用建設—運營(yíng)—移交（BOT）、建設—擁有—運營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。
（三）對于已建成的基礎設施或已有的公共服務(wù)，根據項目實(shí)際情況，可采用轉讓—運營(yíng)—移交（TOT）、委托運營(yíng)（O＆M）、改建—運營(yíng)—移交（ROT）、管理合同（MC）等模式推進(jìn)。
（四）鼓勵探索非經(jīng)營(yíng)性項目同經(jīng)營(yíng)性項目捆綁運作，通過(guò)建立合理的使用者付費機制，增強非經(jīng)營(yíng)性項目對社會(huì )資本的吸引力。
四、市本級操作流程
（一）項目?jì)洹?/span>
市PPP工作領(lǐng)導小組辦公室負責向相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)征集潛在政府和社會(huì )資本合作項目，行業(yè)主管部門(mén)負責按照行業(yè)近三年發(fā)展規劃提出擬實(shí)施PPP項目（經(jīng)分管副市長(cháng)同意）報市PPP工作領(lǐng)導小組辦公室，經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室組織相關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家初審合格后報領(lǐng)導小組，經(jīng)領(lǐng)導小組審批通過(guò)后符合入庫條件的按程序要求分別納入發(fā)改、財政系統PPP項目庫。
社會(huì )資本方發(fā)起PPP項目的，由社會(huì )資本方向行業(yè)主管部門(mén)提出申請，行業(yè)主管部門(mén)審核同意后（經(jīng)分管副市長(cháng)同意）提交市PPP工作領(lǐng)導小組辦公室。
項目申報須附送可行性研究報告、項目產(chǎn)出說(shuō)明、存量公共資產(chǎn)的歷史資料和初步實(shí)施方案等相關(guān)資料，明確PPP項目的實(shí)施機構、合作模式、回報方案與合作周期。
（二）項目評估與決策。
市PPP工作領(lǐng)導小組辦公室會(huì )同財政及行業(yè)主管部門(mén)，根據有關(guān)政策法規要求，扎實(shí)做好項目的必要性、可行性、經(jīng)濟性、合規性等前期論證工作。
1.確定PPP項目及實(shí)施機構
市PPP工作領(lǐng)導小組辦公室對儲備項目進(jìn)行初步篩選后提出年度擬推進(jìn)的項目，領(lǐng)導小組確定年度推進(jìn)的項目。對列入年度實(shí)施計劃的PPP項目，根據項目性質(zhì)和行業(yè)特點(diǎn)，由政府行業(yè)主管部門(mén)或政府委托的相關(guān)單位作為項目實(shí)施機構。項目實(shí)施機構依法通過(guò)政府采購方式委托咨詢(xún)機構編制項目實(shí)施方案，與市財政局共同做好物有所值評價(jià)報告和財政承受能力論證報告的前期論證工作，依法開(kāi)展社會(huì )資本方選擇工作，負責簽訂項目合同、項目合作期滿(mǎn)移交等工作。
2.編制項目實(shí)施方案
納入年度計劃的PPP項目，應編制項目實(shí)施方案。項目實(shí)施方案原則上在可行性研究報告批復后編制，對于重大政府投資項目，應重視項目初步設計方案的深化研究，細化工程技術(shù)方案和投資概算等內容，并作為確定項目實(shí)施方案的重要依據。實(shí)施方案應由實(shí)施機構組織編制，實(shí)施方案編制過(guò)程中，可征求潛在社會(huì )資本方的意見(jiàn)。
項目實(shí)施方案應包括項目概況、運作方式、社會(huì )資本選擇方式、投融資和財務(wù)方案、建設運營(yíng)及移交方案、風(fēng)險分配方案、政府支出責任、合同體系及主要內容、監管框架、變更及退出機制、政府承諾和保障等。實(shí)施方案中應對物有所值等進(jìn)行專(zhuān)篇分析，并對財政承受能力進(jìn)行研究分析。
3.論證物有所值評價(jià)和財政承受能力
項目實(shí)施機構可依法通過(guò)政府采購方式委托專(zhuān)家或第三方專(zhuān)業(yè)機構，編制項目物有所值評價(jià)報告，市財政局會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)對物有所值評價(jià)報告進(jìn)行審查。市財政局組織編制財政承受能力論證報告，綜合考慮行業(yè)均衡性和PPP項目開(kāi)發(fā)計劃后，出具財政承受能力論證報告審查意見(jiàn)。未通過(guò)物有所值評價(jià)和財政承受能力論證的項目，不得采用PPP模式。
4.審查實(shí)施方案
通過(guò)物有所值評價(jià)、財政承受能力論證報告審查擬實(shí)施的PPP項目，由市發(fā)展改革委和相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)牽頭，委托第三方專(zhuān)業(yè)機構出具評估意見(jiàn)，會(huì )同財政、規劃、國資、國土、物價(jià)、法制等政府有關(guān)部門(mén)對項目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評審并形成審查結論，報市PPP工作領(lǐng)導小組審議批準。實(shí)施方案經(jīng)領(lǐng)導小組審議批準后，由項目實(shí)施機構負責推進(jìn)項目實(shí)施。未通過(guò)審批的，可對實(shí)施方案進(jìn)行調整后重新審批；經(jīng)重新審批后仍不能通過(guò)的，不得采用PPP模式。
（三）選擇社會(huì )資本方。
1.社會(huì )資本遴選
項目實(shí)施方案經(jīng)市PPP工作領(lǐng)導小組審議通過(guò)后，項目實(shí)施機構根據《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》及財政部《政府和社會(huì )資本合作項目政府采購管理辦法》等規定，按照“公開(kāi)、公平、公正、擇優(yōu)、高效”的原則，通過(guò)招標采購等競爭方式，綜合項目合作伙伴的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、經(jīng)營(yíng)能力、財務(wù)實(shí)力及信用狀況等因素，擇優(yōu)選擇誠實(shí)可信、安全可靠的合作伙伴。
2.合作合同簽訂
由項目實(shí)施機構會(huì )同相關(guān)部門(mén)將項目合同報送市PPP工作領(lǐng)導小組。市PPP工作領(lǐng)導小組審核同意后，由項目實(shí)施機構與中選社會(huì )資本方正式簽署PPP合同，項目合作合同需確定各方權利和義務(wù)，合理分配項目風(fēng)險。合同范本參照國家發(fā)展改革委、財政部有關(guān)文件。
（四）合同履行。
1.項目公司設立
項目實(shí)施機構應會(huì )同相關(guān)職能部門(mén)按照合同約定，督促各方按時(shí)足額出資設立項目公司，政府可指定相關(guān)機構依法參股項目公司。項目公司成立后，應由項目公司與項目實(shí)施機構重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同，保證按時(shí)完成項目融資并履行項目建設、運營(yíng)、維護和移交等合同義務(wù)，定期對設施進(jìn)行檢修和保養，保證設施正常運轉，確保項目可持續運營(yíng)。項目實(shí)施機構會(huì )同有關(guān)部門(mén)對項目進(jìn)行驗收。
2.全生命周期績(jì)效管理
項目行業(yè)主管部門(mén)會(huì )同市財政局開(kāi)展項目全生命周期成本監測。行業(yè)主管部門(mén)應根據各自行業(yè)特點(diǎn)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標準、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規范，加強對公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的監管，建立事前設定績(jì)效目標、事中進(jìn)行績(jì)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jì)效評價(jià)的全生命周期績(jì)效管理機制。
3.項目運營(yíng)績(jì)效評價(jià)
市財政局應會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)，根據項目合同約定，定期對項目運營(yíng)服務(wù)進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，績(jì)效評價(jià)結果應作為項目公司或社會(huì )資本方取得項目回報的依據。項目實(shí)施機構應會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)，自行組織或委托第三方專(zhuān)業(yè)機構對項目進(jìn)行中期評估，及時(shí)發(fā)現存在的問(wèn)題，制訂應對措施，推動(dòng)項目績(jì)效目標順利完成。
（五）項目臨時(shí)接管和提前終止。
在項目合作期限內，如出現重大違約或者不可抗力導致項目運營(yíng)持續惡化，危及公共安全或重大利益時(shí)，政府要及時(shí)采取應對措施，必要時(shí)可指定項目實(shí)施機構等臨時(shí)接管項目，切實(shí)保障公共安全和重大公共利益，直至項目恢復正常運營(yíng)，不能恢復正常運營(yíng)的，要提前終止，并按合同約定妥善做好后續工作。
（六）項目移交。
項目合作期滿(mǎn)，項目實(shí)施機構會(huì )同有關(guān)部門(mén)負責項目移交工作，依據合同約定進(jìn)行項目資產(chǎn)移交。移交時(shí)應對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統一的會(huì )計制度進(jìn)行核算。項目資產(chǎn)符合合同約定的，項目實(shí)施機構會(huì )同有關(guān)部門(mén)與社會(huì )資本進(jìn)行資產(chǎn)交接，項目資產(chǎn)不符合合同約定移交標準的，社會(huì )資本方應采取補救措施或賠償損失。項目移交完成后，市財政局應會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)對項目產(chǎn)出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用等方面進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，評價(jià)結果作為政府工作決策參考依據。
五、政策保障機制
（一）強化組織協(xié)調，明確部門(mén)分工。市政府成立政府和社會(huì )資本合作工作領(lǐng)導小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市PPP工作領(lǐng)導小組”）統一協(xié)調全市PPP工作，領(lǐng)導小組下設辦公室，辦公室設在市發(fā)展改革委，負責協(xié)調推進(jìn)與PPP項目實(shí)施相關(guān)的各項工作。
1.市政府和社會(huì )資本合作工作領(lǐng)導小組，組織領(lǐng)導全市PPP工作，協(xié)調解決重大問(wèn)題，研究部署重大政策，審議決定市本級PPP項目的選定和實(shí)施。
2.市發(fā)展改革委履行市PPP工作領(lǐng)導小組辦公室職責，承擔市PPP領(lǐng)導小組辦公室日常工作。提出完善PPP工作體制機制的建議，會(huì )同有關(guān)部門(mén)開(kāi)展項目的規劃、儲備、發(fā)布和申報工作，組織編制市本級PPP項目年度實(shí)施計劃，指導行業(yè)主管部門(mén)開(kāi)展PPP項目實(shí)施方案，組織開(kāi)展PPP項目實(shí)施方案聯(lián)合評審工作。
3.市財政局負責與上級財政部門(mén)溝通協(xié)調PPP相關(guān)工作，組織開(kāi)展物有所值評價(jià)審查、財政承受能力論證報告編制及審查、政府采購監管等工作，落實(shí)中央財政和省財政有關(guān)獎補政策，對PPP項目涉及的財政補貼實(shí)行預算管理等。建設、管理市級專(zhuān)家庫、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)機構庫，符合入庫條件的辦理項目財政綜合信息平臺入庫事宜，組織開(kāi)展績(jì)效評價(jià)工作。
4.市PPP服務(wù)中心協(xié)助市PPP工作領(lǐng)導小組辦公室開(kāi)展工作，具體承辦市級PPP工作咨詢(xún)培訓、調度發(fā)展改革委項目庫重點(diǎn)項目、指導項目單位策劃項目，搭建PPP項目交流推介平臺，向市PPP工作領(lǐng)導小組辦公室提供保障服務(wù)。
5.市規劃局、市國土資源局、市政府法制辦、市政府金融辦、市國資委等政府職能部門(mén)依法依規履行 PPP 項目的指導、服務(wù)、監管等職責。
6.根據政府授權，行業(yè)主管部門(mén)或事業(yè)單位可以作為PPP項目實(shí)施機構。
（二）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。加強全社會(huì )信用體系建設，完善投資者保護政策，及時(shí)兌現各類(lèi)承諾和合同約定，維護社會(huì )資本投資人的合法權益。規范PPP項目配套措施，創(chuàng )新PPP項目金融支持政策，引導金融機構加大對社會(huì )資本參與項目的信貸支持力度。
（三）加強監督管理。政府方應從項目識別、準備、采購、執行、移交等全生命周期參與監督管理，按照誠信履諾的要求，加強信用體系建設，強化社會(huì )資本的自律約束，形成政府監管部門(mén)、投資者、社會(huì )公眾等共同參與的監督機制。
（四）注重宣傳引導。要充分利用各類(lèi)媒體，采取多種形式做好政策解讀和成果推廣，增進(jìn)政府、社會(huì )和市場(chǎng)主體共識，營(yíng)造推廣運用PPP模式的良好輿論環(huán)境。
本辦法自發(fā)布之日起施行，試行期限一年。
附件：1.撫順市政府和社會(huì )資本合作項目操作流程圖
2.撫順市人民政府辦公廳關(guān)于調整撫順市推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式工作領(lǐng)導小組的通知
撫順市人民政府
2018年5月15日
（此文公開(kāi)發(fā)布）
